在建設美麗中國、推進新型城鎮(zhèn)化進程的背景下，今年的全國兩會備受關注。

　　在本屆全國兩會召開之際，多位全國政協(xié)委員《土地管理法》修訂、土地市場調控、征地制度改革、保護耕地等問題提出了自己的建議。深化土地管理制度改革，理順城鄉(xiāng)關系，成為當前和今后一段時期房地產(chǎn)領域的熱點話題。

　　推進節(jié)約集約用地

　　2013年2月20日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調控工作。會議確定了5項加強房地產(chǎn)市場調控的政策措施（俗稱“國五條”）。會議不再次重申堅持執(zhí)行以限購、限貸為核心的調控政策，堅決打擊投資投機性購房，還繼2011年之后再次要求各地公布年度房價控制目標。

　　“國五條”向業(yè)界發(fā)出了房地產(chǎn)調控基調不變的信號。在此前提下，業(yè)內專家分析認為，新一屆政府會考慮從土地供給的源頭著手，房產(chǎn)市場不是調控的獨角戲，土地市場將進一步受到重視。

　　萬科集團副總裁毛大慶認為，在土地政策方面，一是擴大城市建設用地規(guī)模，優(yōu)化土地供應結構；二是加快城市基礎設施建設，增加城市可用土地供應；三是改革農(nóng)村土地制度，提高土地供應潛力；四是盤活存量用地，提高城市容積率，提升土地利用效率。

　　在剛剛過去的2012年，全國土地市場經(jīng)歷了調控之后的由冷轉熱過程。值得注意的是，在土地市場一度冷清的情況下，全國多個城市的商品房市場的成交量卻創(chuàng)下了歷史新高。

　　湖北房地產(chǎn)經(jīng)濟學會專家委員殷躍建分析認為，即使在城市商品房供應量充足的情況下，還是會有一部分庫存沉淀下來，再加上以往年份的商品房存量，這種庫存帶來的壓力直接導致了全國住宅用地的成交量普遍下滑。由此，房產(chǎn)市場與土地市場形成了剪刀差。

　　“在我國中部及東部沿海的多個城市，當?shù)貎r上漲時可通過提高土地容積率抑制房產(chǎn)市場的價格上漲。”殷躍建認為，提高土地的承載力可有效影響房產(chǎn)市場。提高城市基礎設施的投入，改善土地的承載力，將成為城市土地開發(fā)面臨的新課題，這也是我國多個城市都在追求進入地鐵時代的原因。

　　記者了解到，早在2012年3月，《國土資源部關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》指出，大力推進節(jié)約集約用地制度建設的基本原則是：堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，合理確定用地布局和結構；堅持建設用地總量控制和用途管制，促進土地利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；堅持市場配置土地資源，提高土地承載能力和利用效率；堅持土地使用標準控制，嚴格用地約束；堅持節(jié)約集約用地評價考核，促進制度有效落實。在今年全國兩會上，節(jié)約集約用地預計將成為一個熱點話題。

　　農(nóng)村土地制度改革

　　從《土地管理法》修訂到土地確權登記再到征地補償標準提高，2012年，一系列有關農(nóng)村土地制度改革的舉措在加速推進。

　　在2012年中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理指出，要保障土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利。2012年中央一號文件要求，當年基本完成覆蓋農(nóng)村集體的各類土地的所有權確權。

　　“農(nóng)村土地之于農(nóng)民，清楚的產(chǎn)權界定是市場交易的前提。農(nóng)村集體土地確權登記到個人，理清集體經(jīng)濟組織和個人的產(chǎn)權關系，是農(nóng)村集體土地征地改革的重要一步。”中國人民大學土地管理系主任曲衛(wèi)東表示。“土地確權登記意義深遠，確權以后有利于土地流轉。”殷躍建表示，在一些地方可看到農(nóng)田中留有一塊孤島似的荒地，沒法形成連片式的生產(chǎn)。“解決土地確權問題在新農(nóng)村建設過程中已經(jīng)迫在眉睫。”截至2012年10月底，全國農(nóng)村集體土地所有權確權登記辦證率為86%，多地試點已經(jīng)有了很多成熟經(jīng)驗。如何在接下來的工作中有效地將經(jīng)驗推廣到更多地區(qū)，需要相關政策的支持配套，這也是今年兩會上的熱點話題。

　　伴隨著城鎮(zhèn)化，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的還有園區(qū)經(jīng)濟。

　　產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)……建設各式各樣的園區(qū)已成為中國近些年城市經(jīng)濟發(fā)展的主要方式，并帶動了地方業(yè)。“目前，企業(yè)對現(xiàn)有園區(qū)的擴編、整頓問題都比較關注，相信園區(qū)經(jīng)濟也將成為此次全國兩會討論的熱點話題。”殷躍建說。

　　【案例】

深圳新政盤活土地資源

來源：中國房地產(chǎn)報 作者：徐景升 北京報道

　　日前，深圳市政府舉行的優(yōu)化資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉型升級“1+6”文件新聞發(fā)布會上傳來消息，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位實際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在理清土地經(jīng)濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出（轉）讓土地使用權。

　　深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究土地改革研究組組長趙新平表示，這次公布的農(nóng)村集體工業(yè)用地上市流通政策，主要是為了盤活土地資源，促進深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　據(jù)了解，深圳出臺的“1+6”文件包括一份主文件《深圳市人民政府關于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉型升級的意見》和6個附屬文件《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》、《創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房管理辦法》、《地價管理辦法》、《限制土地處理辦法》、《工業(yè)樓宇轉讓管理辦法》、《產(chǎn)業(yè)配套住房管理的指導意見》。這一系列文件的主要目的是推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，主文件對產(chǎn)業(yè)用地供應提出了解決方案，旨在加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的土地資源，附屬文件則對產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)樓宇管理等方面做出了規(guī)定。

　　“政府拿不回、集體用不了”

　　近年來，土地資源成了困擾深圳發(fā)展的一道難題。深圳并非無地可用，不過涉及到原農(nóng)村集體用地的占比較大。資料顯示，2011年深圳全市土地總面積1991平方公里，建設用地917.77平方公里中，其中原農(nóng)村集體用地為390平方公里，占比高達42%。當然，這中間包括一定比例的產(chǎn)業(yè)用地。

　　深圳市規(guī)劃和國土資源委員會主任幼鵬表示，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的合法工業(yè)用地可進入市場流通，是國土資源部和廣東省政府批準深圳市地改方案的政策推演結果和創(chuàng)新之舉，此舉可破解“政府拿不回、集體用不了”的尷尬土地關系難題。

　　據(jù)悉，為充分調動原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的積性，文件規(guī)定申請納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地，免收相關文件中規(guī)定的10%的公告基準地價，促進相關用地進入產(chǎn)業(yè)用地市場。

　　此外，文件中還提出將搭建產(chǎn)業(yè)空間供需公開透明的服務平臺。深圳市土地主管部門每季度在產(chǎn)業(yè)用地供需服務平臺上公布產(chǎn)業(yè)用地區(qū)位、規(guī)模等，企業(yè)可從中了解產(chǎn)業(yè)用地供應計劃，提交用地申請，不用再向不同部門提出申請，同時政府可通過平臺收集企業(yè)空間需求，實現(xiàn)政企間的信息共享。

　　除了以上兩項規(guī)定外，文件還對利益分配做了細致規(guī)定：種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位；二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

　　縮減“灰色地帶”

　　深圳市在2004年前后實現(xiàn)了城市化，土地實現(xiàn)了國有化，在這個過程中產(chǎn)生了部分權益有議的土地，“政府拿不回、集體用不了”，出現(xiàn)了大的土地資源浪費。同時，部分深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位將土地用于低端廠房建設、廉價出租。

　　據(jù)相關統(tǒng)計，深圳龍崗區(qū)和寶安區(qū)存在較多舊工業(yè)區(qū)，其中需要更新改造的面積近2000公頃。在這種背景下，深圳新的政策出臺將縮減土地權屬的“灰色地帶”，進一步促進土地資源的盤活，為產(chǎn)業(yè)升級轉型提供充足用地空間。

　　克而瑞研究分析師李瑩認為，深圳這次發(fā)布的文件將推動舊工業(yè)區(qū)升級改造和權屬不清用地的更新利用，但此舉短期內對房地產(chǎn)市場的影響并不顯著。

　　有業(yè)內人士表示，2012年5月，深圳開展土地管理制度改革綜合試點，對土地分類確權，促進了土地產(chǎn)權明晰化；同年10月，深圳掛牌成立了全國土地整備局；2013年年初，深圳在土地政策方面再次進行了創(chuàng)新。“預計未來深圳還將在土地政策改革方面有新的嘗試。”

　　【觀點】

　?。ǘ冀?jīng)貿(mào)大學土地資源與房地產(chǎn)管理系主任 趙秀池）城鎮(zhèn)化的關鍵是土地

　　城鎮(zhèn)化是拉動內需、改善民生、實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要推動力量。新型城鎮(zhèn)化應該有多種形式。對于不同的城市，根據(jù)其所處的階段不同，其城鎮(zhèn)化的形式應該是不一樣的。對于處于城市化后期的一線城市，需要注意城和新城的協(xié)調發(fā)展，應通過優(yōu)質公共資源的配置，通過重大公共項目、產(chǎn)業(yè)、住宅、人才等政策不斷提高新城的吸引力，加大城向外的推力，促進人口向新城轉移；對于大多數(shù)處于城市化中期水平的城市，應制定相應的政策促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移，尤其是向中小城鎮(zhèn)轉移。

　　在城鎮(zhèn)化過程中，先要為新增城市人口提供住房；其次，要為進城人員安排業(yè)。為此，需要發(fā)展工業(yè)園區(qū)等各種工業(yè)、商業(yè)地產(chǎn)；三，大量人口進城后，各種基礎設施，包括交通、學校、醫(yī)院、商場、超市等均需要同步建設。

　　土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個不可回避的關鍵問題，會涉及到許多熱點話題，包括城鎮(zhèn)化需要的住宅、工商業(yè)用地、城市建設用地從何而來？失地農(nóng)民如何進行補償？耕地、農(nóng)村的建設用地如何流轉、上市？土地集約利用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依托的土地來源，《土地管理法》應該做出哪些修訂等。

　　這些問題都涉及到農(nóng)民的根本利益，在處理時既要照顧到農(nóng)民的眼前利益，也要照顧到他們的長期利益、未來生存保障、城市效益，要讓農(nóng)民享受到改革開放的成果。這也是建設和諧社會的需要。

　?。ǚ康禺a(chǎn)經(jīng)濟師、土地專家 章林曉）真正保障農(nóng)民的利益

　　今年兩會預計不會農(nóng)地補償標準提高進行討論，因為簡單地提高征地補償標準，很難真正保障農(nóng)民的利益。

　　先，農(nóng)民主體很難獲得更多好處。提高征地補償標準，意味著近郊農(nóng)民獲利的增多，但許多近郊農(nóng)民其實已非嚴格意義上的農(nóng)民，真正從事“播殖耕稼”的廣大遠郊農(nóng)民，反而有可能因此而利益受損。

　　其次，近郊農(nóng)民不會得到終滿足。提高征地補償?shù)乃悸?，其實是?ldquo;地主”從土地增值中獲得更多利益的思路，這種做法容易陷入“房地攀比漲價”的惡性循環(huán)，“地主”與地方政府有可能因此陷入無休止的利益之當中，甚至有可能由此而導致貨幣超發(fā)。在現(xiàn)行國際貨幣體系安排下，造成國民財富的流失。

　　去年年底，“征地補償標準可能至少提高10倍”的消息曾引發(fā)各方議論，甚至導致國家重點工程項目受到阻擾。全面保障農(nóng)民利益，既需要對征地補償標準提高的考量，更需要從“漲價歸公”、“節(jié)制資本”入手，著眼于整個社會福利保障體系的構建。目前，這方面的準備工作尚不充分。

　　（南京房地產(chǎn)開發(fā)建設促進會秘書長 張輝）土地政策左右調控成效

　　土地作為房地產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資料，對住房的供應有著深刻而關鍵的影響。從影響路徑來看，一是地價高低影響市場的房價預期，二是土地供應數(shù)量左右著未來住房供應的多寡，從而通過供求關系影響房價?？梢哉f，任何一次房價的過快上漲，一方面是地價高企的成本推動型上漲，另一方面是住房供不應求導致的房價上漲。每一次的樓市調控，莫不遵循調節(jié)需求、增加供應的思路。

　　新的“國五條”，其中一條講的是供應問題，即“增加普通商品住房及用地供應”，可見土地政策和供應問題是本輪調控的一個主要著力點。展望新一輪調控下的土地政策，我個人認為以下4個方面是關鍵：，增加土地供應。其作用一是遏制地價的過快上漲，防止加重地價上漲對房價上漲的預期；二是增加未來的住房供應，對市場形成未來供應不再緊張的預期，從而減少恐慌買房和追漲行為；三是讓開發(fā)企業(yè)形成土地供應充足的判斷，減少高價搶地行為。

　　二，調節(jié)供地結構。一是區(qū)域調節(jié)或城市調節(jié)，著重增加供應緊張的一二線城市的土地供應，調減供應充足的三四線城市的土地指標；二是類型調節(jié)，增加供應緊張的中小套型普通商品住房項目的土地供應，防止“剛需”房源產(chǎn)生供不應求式上漲。

　　三，加快存量土地的開發(fā)和閑置土地的處置力度。一是加快已供地塊、存量土地的開發(fā)，盡快形成住房供應；二是加大對閑置土地的處置力度，對存在土地閑置、拖欠土地出讓金等行為的企業(yè)，嚴禁參與新的土地拍賣；三是對已具備銷售條件的項目，催促盡快上市銷售；四是加強對重點企業(yè)和重點地塊開發(fā)進度的追蹤，起到加快上市的示范作用。

　　四，加強土地市場的宣傳引導。通過及時制定和公布年度土地供應計劃、發(fā)布土地預公告等手段，形成土地供應的良性預期，避免產(chǎn)生土地供應不足的緊張情緒。監(jiān)控地價的波動和市場信號，對于異常的地價進行科學合理分析，防止對市場形成不良預期。通過綜合評標、減少過熱地塊的出讓、合理確定出讓底價等手段，減少地和高溢價地塊的出現(xiàn)。

　　通過抑制需求來緩解暫時的供應緊張，通過土地供應來改善未來的供求關系，以時間換空間，這是樓市調控的基本邏輯。如何發(fā)揮好土地政策在樓市調控中的決定性作用，將再次考驗新一輪調控的智慧和藝術。